2025 年 12 月 28 日，缅甸将启动大选第一阶段投票。这是在解除历时四年半的全国紧急状态、完成权力架构调整后，该国迈出的关键政治步骤。自 2021 年 2 月缅甸军方接管政权并成立国家管理委员会以来，缅甸陷入深度政治分裂与治理危机，多地爆发武装冲突，经济濒临崩溃，社会撕裂加剧。在此背景下，这场年末大选备受各方关注。
有分析人士指出，缅甸此轮大选是在安全局势复杂、经济民生承压、民族矛盾交织的多重挑战下推进的关键政治进程。其能否真正成为打破内政僵局、开启国家重建的契机，不仅取决于选举本身的有序实施，更关键在于后续能否实质性推动民族和解、切实改善民生，并有效应对安全与发展领域的系统性风险。
2025 年 7 月 31 日，缅甸领导人敏昂莱在内比都举行的国防和安全委员会会议上发言
多措并举推进准备工作
2025 年 7 月 31 日，缅甸国家管理委员会宣布，自 8 月 1 日起正式解除全国紧急状态。随后，缅甸联邦选举委员会于 8 月 22 日公布第一阶段选举安排，定于 12 月 28 日在 102 个镇区举行投票；10 月 22 日又宣布第二阶段选举将于 2026 年 1 月 11 日在另外 100 个镇区进行。在全国 330 个镇区中，除上述 202 个已确定选举时间的区域及 56 个因安全原因明确不举行选举的地区外，其余 72 个镇区的选举日期将视当地安全形势另行公布。
根据选举制度设计，本次大选在人民院采用简单多数制（FPTP），而在民族院及各邦 / 省议会则实行混合议员比例代表制 ( MMP ) ，联邦选举委员会表示，该安排意在提升少数民族群体和小党派的政治参与度，推动形成更具包容性的多元政治格局。为确保选举安全有序，联邦选举委员会采取分阶段、分区域推进策略，依据各地安全状况有序组织投票，以保障选举安全与秩序。
从已公布的参选名单来看，本次选举的政治参与范围有所收窄。共有 57 个政党和 95 名独立候选人获得参选资格，其中全国性政党仅 6 个，地区性政党 51 个。与此前 2020 年大选时 93 个政党登记、70 余个政党参与全国角逐的场面相比，本次参选政党数量显著减少。其中，联邦巩固与发展党（巩发党）及其盟友民族团结党共推出 1712 名候选人，占候选人总数三分之一以上，在多个选区形成压倒性优势。
值得注意的是，有 28 个选区仅有巩发党提名了候选人，根据缅甸选举法中"单一候选人选区可自动当选"的规定，巩发党已提前锁定这些议席。在全国民主联盟（民盟）等主要竞争对手已被排除在选举之外的情况下，亲军方政党主导选战的格局进一步凸显。
面对内外关切，联邦选举委员会主席吴丹梭近期多次会见各国驻缅使节。缅甸外长吴丹穗于 11 月 12 日向外交使团及联合国驻缅机构通报选举进展。另外，缅方还发布了《2025 年缅甸媒体从业人员大选指南》，邀请国际媒体赴缅报道，并向东盟成员国及中国、俄罗斯、印度等国发出派遣选举观察团的正式邀请。
与此同时，缅甸军方同步强化安全维稳与政治布局。自 9 月以来，国防军总司令敏昂莱对军队高层进行重大人事调整，破格提拔一批忠诚度高、实战经验丰富的年轻军官担任军区主官，并将更富战场经验且深得其信任的将领部署至仰光、缅北等关键方向。此举旨在在未来数月内维持对反政府武装的军事压力，也为大选关键期提供强力保障。
值得一提的是，缅甸近期出台《选举保护法》，规定对"破坏或诋毁选举"的行为可处三年以上有期徒刑乃至死刑，进一步强化法律威慑。
大选时间背后的考量
自 2021 年 2 月政局动荡以来，缅甸经济在持续冲突、西方制裁与自然灾害等多重因素叠加冲击下持续下滑，民生困境日益加剧。2025 年 1 月联合国开发计划署报告指出，缅甸通货膨胀率在 2024 年达到 25.4%，贸易赤字扩大至 GDP 的 2.2%。另有联合国有关数据显示，持续冲突已导致缅甸超过 350 万人流离失所，部分民众被迫跨境避难，收容所因资源短缺运转艰难。
在此背景下，解除紧急状态、宣布举行选举，成为其平稳过渡的现实出路。而对大选时间点的选择，则蕴含着缅甸军方对局势的"精准把握"。
其一，反军方力量呈收缩态势。2021 年后，以"民族团结政府" ( NUG ) 为代表的反军方力量曾借"公民抗命运动"和游击战术形成牵制。但 2025 年中，其外部支持明显削弱。有专家指出，这主要源于部分西方国家的政策转向，削减了对反军方团体的援助。
其二，军事态势逆转，缅甸政府军开始掌握主动。2025 年下半年，政府军在克耶邦、掸邦、曼德勒省及若开邦多地接连收复失地，尤其在皎漂、瑙丘、昔卜等战略要地取得进展。截至目前，尽管局部冲突仍在持续，但缅军已逐步掌握战场主动权。
其三，民生诉求凸显，民众渴望经济发展和社会稳定。长期动荡使民众对稳定与安全的渴望上升，关注焦点从国家转型转向物价、就业与安全，民生诉求凸显。世界银行最新公布的《缅甸经济观察报告》预计，20262027 财年缅甸经济将恢复 3% 的正增长。在此背景下，部分工商界人士对政治过渡抱有期待。仰光一家星级酒店高管表示："只有选举顺利完成，国际制裁才可能缓解，旅游业才有机会重回正轨。"据悉，不少企业以人力、财力支持选举筹备，寄望通过政治稳定带动商业环境改善。
其四，外交空间进一步拓展。2025 年以来，美国特朗普政府通过部分解除对缅甸军方关联企业制裁等方式，对上届美国政府的对缅政策进行修正。俄罗斯外交部多次表态支持大选。印度近期同意派遣选举观察团赴缅。尽管部分西方国家仍继续对缅持批评立场，但更多国家倾向于通过建设性方式鼓励缅甸回归稳定。这种并非铁板一块的国际反应，为缅甸当局争取务实交往的外部空间提供了可能。
事实上，本轮大选是缅甸军方在内外交困中"顺势而变"的战略选择，既回应了经济困顿与社会求稳的现实压力，更是一次主动的制度化尝试——通过可控的政治进程，重建治理合法性，巩固权力结构，实现平稳过渡，为恢复最低限度的国际交往与经济合作创造条件。
仍存在关键变量
当前，尽管缅甸军方正着力推动其既定政治议程，但该国长期存在的结构性难题仍是影响本次大选的关键变量。
选举并未覆盖缅甸全部国土。从联邦选举委员会 12 月 5 日公布的对不具备举行选举资格的街区和乡镇的审查结果来看，在选举第一部分与第二部分中，共有 161 个街区和 2770 个乡镇将无法举行选举。据了解，这些街区和乡镇大部分处于局势不稳或民族地方武装的控制之下。因此，在现行的选举方案下，这些区域的人民将无法参与大选。
尽管全国紧急状态已于 2025 年 8 月正式解除，但缅甸当局仍在多个省邦的 63 个镇区维持局部紧急状态，凸显实现全面和平的复杂性与艰巨性。在克钦邦、若开邦等少数民族武装活跃地区，安全局势依然紧张。有观察人士指出，在结束大选后，若缅军实力有所恢复，不排除其对部分签署停火协议的民族地方武装采取新的军事行动的可能。一旦战火重启，地区局势将不可避免再度陷入动荡。
此外，各民族地方武装之间及其各自内部也存在派系林立、利益交织等问题，有些民族地方武装为了"抢地盘"而大打出手。在这种情况下，要短期内在上述地区实现持久停火，并实施大选几乎是不可能的事。
对缅甸而言，破局真正的"钥匙"，不仅仅是一场选举，而是各方共同致力于政治和解与民族包容的诚意与行动。唯有缅甸各方以国家和人民整体利益为重，摒弃零和思维，重返包容务实的政治对话轨道，通过宪法与制度框架的完善，才能推动民族和解与国家重建取得实质性进展。（成汉平系江苏省东南亚研究会会长、南京大学中国南海中心高级研究员；宁威系国防科技大学外国语学院副教授）
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